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2016-07-19 來源 :公益時報??作者 : 孔祥成 侯德彤
眼下，長江流域10省正遭受多年不遇的洪災，截至目前受災人口4919萬人，其中以武漢情況最為嚴重。而85年前的夏天，也曾有一場號稱“世界歷史中創(chuàng)紀錄”的洪災侵襲了長江流域，淹死14.5萬人，武漢市被淹前后長達100余天。在當時那場浩劫中，催生了一個名為“國民政府救濟水災委員會”(簡稱“國水委”)的賑務組織。
作為當時中央政府臨時組建的專門救濟1931年水災的賑務組織，它一改以前的救災模式——單純籌募資金和賑糧，撥交至災區(qū)各級行政機關或依靠民政部門的賑務機關來組織實施賑濟，而是吸取了民間義賑經(jīng)驗，并參酌了西方應付突發(fā)事件的管理模式，自上而下建構了獨立的組織運營體系，彰顯出“官主民辦”、“官義合辦”的特色。而這一組織體現(xiàn)出的用人制度和自律機制或許時至今日仍對我國的救災工作有借鑒意義。
中高層：考察學歷、資歷
作為應對1931年江淮大水的最高決策機關，國民政府救濟水災委員會的執(zhí)行部門設調查、財務、會計、稽核、衛(wèi)生防疫、運輸、聯(lián)絡災區(qū)工作等七組。其中，委員會派遣的災區(qū)工作組，又下轄江北區(qū)賑務專員辦公處和寧屬區(qū)賑務專員辦事處等省區(qū)賑務派出機構。辦公處專員以下設干事長一人，置總務、文書、會計、運輸四股。重災縣份，可依照工作組所頒發(fā)《查放通則》設立查放局。查放局成為縣級賑務的執(zhí)行機構。
可見，適應于這種科層化辦公環(huán)境的賑務人員，對其學歷與資歷均有較高的要求。
于是，“國水委”職員履歷強調的主要有兩點：一是受教育背景和學歷，這是一個前提條件，科層化的管理體制與文書運作方式對受教育程度有較高的要求。查閱當年任職人員列表，除一人情況不明外，余皆在高中或中專以上文憑，有的則是高校知名教授，從學歷與專業(yè)上都能滿足救災工作的需要。二是任職資歷，有無辦賑經(jīng)驗，是否熟悉政府辦公程序與環(huán)境。以上這些辦賑人員的一個共同特點就是，大都在政府機關或企事業(yè)單位做過中層官員，很多直接就是銀行經(jīng)理、行長或公司董事長，具有豐富的實踐經(jīng)驗和老練的操作能力。因此，無論其學歷或資歷，都比較合格，符合才堪專任的用人原則。
值得指出的是，“國水委”吸收外國人擔任決策顧問或財務稽管。1931年9月8日，國際聯(lián)盟第十二屆大會，通過英國代表薛西爾關于由國聯(lián)衛(wèi)生部協(xié)助中國救濟水災的提議。9月15日，國聯(lián)衛(wèi)生部長拉西曼抵南京，先向衛(wèi)生署長劉瑞恒詢問災區(qū)情況，隨后與蔣介石商談災區(qū)整個防疫計劃，并赴漢口長江一帶實地考察。9月18日，“國水委”聘拉西曼為衛(wèi)生高等顧問，借以實施西方式的公共衛(wèi)生防治。救災組織人才梯隊“中西結合，唯才是用”的特點，于此可見一斑，這也從側面反映了民國時期救災理念的進步。
基層：人品、名望與經(jīng)驗并重
而在基層賑務組織中，經(jīng)驗、閱歷與人脈關系等社會資本，則無疑更有利于地方賑務的開展。
事實上，這一選才原則得到了較好的實施。在查放人員的選聘上，可謂有賑無類，一以才識、經(jīng)驗、名望為準則。“查放、急賑各縣設查放局，由專員遴聘操守堅正，心地慈祥，熟悉賑務者一人為查放長。每局置查放員十余人，事務員二人，除由專員及查放長延請擔任外，由各該縣縣長遴選能耐勞苦、樂為慈善、干練明達、清廉公正之邑人若干，開單交由查放長按名接見酌量延請擔任。”可見，上自查放長，下至查放員，其選聘都有素質和能力兩方面的限制。
而在當時鄉(xiāng)紳階層逐漸分化、轉化以至于退出歷史舞臺之際，留守鄉(xiāng)村的一批士紳自然成為“國水委”尋求支持與幫助的首選對象。1931年9月10日，賑務聯(lián)席會議公請劉仲書、顧瑤臣專輪赴劉莊迎高鶴年居士進城主持賑務。高鶴年系當?shù)氐拿客?，從其父開始就熱心地方救濟事業(yè)，多次捐資助修圩堤，造福一方。高鶴年作為中國傳統(tǒng)士紳的代表，秉承了民間義賑的品質，參其事而不居其功，捐其資而不領其賞，在救災事務中發(fā)揮了重要作用。
在地方精英中，除了鄉(xiāng)紳，宗教界知名人士也被納入到這一官方編制的賑務網(wǎng)絡體系之中。如“國水委”災區(qū)工作組電令各專員：“組織查放局之時務請加以注意，如遇需人相助，并請留意各縣具有賑務經(jīng)驗之教士，就近接洽延用具報。”1931年9月15日，如皋東陳紅卍字會職員陸答山、黃辟塵、袁克明便邀請范成法師蒞興化查災，并承運難民到如皋等處收容。泰縣水災賑務委員會邀請常惺法師擔任救災委員。另外，上海佛教界名居士朱子橋(朱慶瀾)、王一亭(王震)、黃慶瀾等亦加入了“國水委”救災組織。其他如蘇州基督教傳教士也被邀請加盟地方賑災組織。經(jīng)過對地方人才的羅掘，基本上達到了“每一區(qū)都有一位有經(jīng)驗的賑務熟手引領”的初衷，充分體現(xiàn)了官方賑務組織“官主(持)民辦”的特點。
監(jiān)督與審查雙管齊下
“國水委”無論在人員的選聘上，還是在賑務人員的提升上，都有一套行之有效的自律機制，以保證賑務組織的業(yè)績、信譽與公正。
首先，在對查放人員延聘的過程中，增加了資格審查環(huán)節(jié)。要求受聘的查放員要由地方薦舉并取保于殷實商戶。
其次，多重監(jiān)督機制。如果僅把好選聘的入門關，并不能有效地阻止腐化現(xiàn)象的產(chǎn)生。為此，還要建立上級督察和群眾監(jiān)督的雙向機制。以預算、查帳、稽核等經(jīng)濟手段和民心、民意評價等綜合指標來衡量辦賑人員的績效，隨時接受民眾舉報。
如鹽城縣第二區(qū)農(nóng)會干事長高載熙，檢舉鹽城查放局查放員沈靜齋，侵吞賑款四百零一元，并未填發(fā)賑票，情節(jié)重大，經(jīng)查證后屬實，“函請江蘇省政府轉飭鹽城縣長，傳集人證，訊明法辦，責令將所吞賑款如數(shù)交出，發(fā)由該縣查放局另派妥員補放，以慰災黎而全賑譽”。
再輔之以監(jiān)察機關的明察暗訪，對辦賑員無疑是一個有效的監(jiān)督和防范措施。“關于施賑工作，有賑員查戶給票，地方公團監(jiān)放賑款之規(guī)定，互相督率，重重限制，法良意美，弊絕風清”，這種民督官辦的監(jiān)督方式，是對官督民辦形式的一種補充。
如上所述，對于賑務人員的任用，標準已經(jīng)很嚴格。但在晉升方面，要求更高。國民政府有專章規(guī)定，對賑濟異常出力、貢獻卓著者優(yōu)先考慮銓敘，臨時雇用的事務員可借此升級為國家正式公務員，本來已是政務官的可予以提拔，甚至連升三級。因此，不乏一些賑務員意圖走此終南捷徑，以賑務事功實現(xiàn)身份“轉正”。但事實上，由于對學歷等硬件的把關較嚴，不易疏通。
社會精英參與下的官賑梯隊
在“寧缺勿濫”的選聘標準和“隨時淘汰”的錄用機制雙重作用下，作為1931年江淮水災總指揮部和救災中樞的“國水委”，自上而下各層機構吸收了大量的民間人士，并委以重要職位。如決定“國水委”募捐方針的財務組財務委員會的委員們，正是設立代收窗口的銀行或企業(yè)的負責人，許多還是當時義賑活動的代表性機構上?；I募會的成員。上海籌募會的常務委員虞洽卿、王曉籟、王一亭、張之江、黃涵之、張嘯林、杜月笙、李晉、秦潤卿、林康侯等均系“國水委”委員，他們與政府內(nèi)政部、財政部、實業(yè)部、交通部等部門高官一起組成了“國水委”的高層決策和管理的領導隊伍。
從中層而言，融合方式更是多樣化。“國水委”不斷增加人員編制，吸納社會精英，分權共事。如“國水委”顧問楊格曾建議聘請南京中央大學、金陵大學教授凌道揚等人入會。“諸君熱心災賑，發(fā)愿籌款，賑濟寧屬六縣災民，并擬有進行計劃”，“國水委”委員長宋子文下令吸收這股新鮮血液，借助專家學者的力量和威望來壯大賑濟事業(yè)，“原擬設立寧屬分會，因與本會辦法未能一致，商量結果，關于寧屬區(qū)加派賑務專員一人，即以凌君任之。”具體操作辦法為，“規(guī)定寧屬六縣中之江寧、江浦、六合、溧水、高淳等縣，業(yè)由執(zhí)事派有急賑查放長，仍就原發(fā)賑款繼續(xù)發(fā)放。凌君專任籌劃寧屬已辦急賑外之各項賑濟事項，庶界限分清，事權不至混淆”，立即轉致寧屬各查放長知照，“一切仍望分工合作”。
“國水委”在基層縣級機構亦吸納了大量的地方精英，充實賑災隊伍。近代以來士紳作為一個封建階層趨向衰落，但農(nóng)村社會結構的穩(wěn)固及封建性的大量殘留，使得紳士階層消亡速度得以延緩。如興化縣查放局成立伊始，即“經(jīng)聘任素具賑務經(jīng)驗之郝績甫先生為興化查放長，并請邑紳現(xiàn)任賑務分會委員，高鶴年、石金聲兩先生協(xié)同郝君辦理”。縣查放局查放長的人選至關重要，一般選擇當?shù)鼗蜞徔h德高望重且諳于賑務之士紳擔任。查放員則由大會公推或名流具結薦舉，再由查放長加聘，名單送總會備案。
“國水委”通過用人制度的探索，一方面自上而下地大量吸納社會賑災精英，使其隊伍的職員構成結構發(fā)生明顯變化。政治官僚所占比重大大減小，而職業(yè)和技術官員比例上升，組織成員構成合理化，促使救災機構群體的學歷、專業(yè)、閱歷、背景、威望等社會文化資本提升。另一方面，薦舉、擔保、審查、監(jiān)督、晉升等各用人環(huán)節(jié)的合理設計，又為賑災組織的自律提供了機制上的保障。總之，在“官主民辦”、“官義合辦”的指針下，中央政府吸納了大量的民間精英參與賑災，使得義賑的理念與經(jīng)驗在“國水委”的救災政策與制度中得到更多的體現(xiàn)。
■ 孔祥成 侯德彤
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