■ 本報(bào)記者 張雪弢 張木蘭 王會(huì)賢

    歲末年初，“兒慈會(huì)”事件無(wú)疑成為公益領(lǐng)域跨年度的熱點(diǎn)，由此延伸出的一系列更為深遠(yuǎn)的思考和討論還在繼續(xù)。

    2012底，中華兒慈會(huì)因被爆料出2011年度工作報(bào)告賬目錯(cuò)誤，再次被推到輿論的風(fēng)口浪尖。1月6日，爆料人又指出其多個(gè)專項(xiàng)基金沒(méi)有標(biāo)示支出款項(xiàng)，對(duì)此兒慈會(huì)表示網(wǎng)站因經(jīng)過(guò)改版，信息正在完善中。

    但公眾對(duì)其專項(xiàng)基金的質(zhì)疑并未完全消失。

    在兒慈會(huì)官網(wǎng)基金會(huì)公務(wù)下的專項(xiàng)基金管理一項(xiàng)，可以看到專項(xiàng)基金申請(qǐng)流程及申請(qǐng)表下載、申請(qǐng)條件、專項(xiàng)基金管理制度等文件。兒慈會(huì)傳播部部長(zhǎng)助理姜瑩對(duì)《公益時(shí)報(bào)》記者詳細(xì)介紹了關(guān)于兒慈會(huì)專項(xiàng)基金管理的情況，《中華少年兒童慈善救助基金會(huì)專項(xiàng)基金管理辦法（試行）》規(guī)定，兒慈會(huì)的“專項(xiàng)基金”分獨(dú)立基金和公共基金兩種形式，獨(dú)立基金是指由獨(dú)立捐贈(zèng)人一次或多次捐贈(zèng)并有限定性資助指向的基金。獨(dú)立基金的起點(diǎn)額度為500萬(wàn)元人民幣。公共基金是指由眾多的捐贈(zèng)人零散的捐贈(zèng)積少成多而構(gòu)成的專項(xiàng)基金。 

    兒慈會(huì)的獨(dú)立專項(xiàng)基金有“少兒健康”、“自立奮進(jìn)”、“新湖玉樹(shù)”等，如“新湖玉樹(shù)”專項(xiàng)基金是浙江新湖集團(tuán)為玉樹(shù)孤兒及災(zāi)后重建設(shè)立的，它的支出主要分布在孤兒成長(zhǎng)救助和玉樹(shù)孤兒村方面。像天使媽媽、星星雨、太陽(yáng)村、西部?jī)和戎?、一顆雞蛋工程、中國(guó)鄉(xiāng)村兒童大病醫(yī)保、青愛(ài)工程等屬公共基金。這些專項(xiàng)基金有的是在業(yè)內(nèi)成立較久，且有一定民間基礎(chǔ)，專業(yè)特點(diǎn)突出的救助組織，在救助領(lǐng)域有專長(zhǎng)、有信譽(yù)，定位準(zhǔn)確，救助目標(biāo)明確，但缺乏合法募集資金的身份，成立專項(xiàng)基金后，更有利于他們合法和規(guī)范地開(kāi)展救助工作；有一些是新成立的，如中國(guó)鄉(xiāng)村大病醫(yī)?；穑挥幸恍┦菑钠渌饡?huì)轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)，由兒慈會(huì)繼續(xù)管理的，如青愛(ài)基金等。

    兒慈會(huì)目前共有14個(gè)專項(xiàng)基金，其中9個(gè)是各方面條件均已成熟，已正式簽約發(fā)牌的專項(xiàng)基金，另5個(gè)資金量尚未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，處在籌備期。公眾目前可以在兒慈會(huì)官網(wǎng)中查到它們的項(xiàng)目介紹、開(kāi)展的活動(dòng)、總募款和支出及月度支出等情況。其中“西部?jī)和睂ｍ?xiàng)基金設(shè)立了單獨(dú)的網(wǎng)站，有更為詳細(xì)的信息。根據(jù)兒慈會(huì)1月12日召開(kāi)的感恩座談會(huì)公布的數(shù)據(jù)，兒慈會(huì)2012年全年募款總額8258萬(wàn)元，其中個(gè)人捐款和企業(yè)捐款比例分別是47.41%和52.59%。

    姜瑩介紹，兒慈會(huì)設(shè)立了專項(xiàng)基金辦公室，負(fù)責(zé)專項(xiàng)基金的考察、設(shè)立、監(jiān)督與管理。對(duì)專項(xiàng)基金的管理，簡(jiǎn)單說(shuō)是統(tǒng)一管好“章”，統(tǒng)一管好“賬”，做好年初計(jì)劃、年中檢查和培訓(xùn)、年底審計(jì)和總結(jié)?！肮苷隆笔侵笇ｍ?xiàng)基金對(duì)外開(kāi)展活動(dòng)須事先擬定計(jì)劃，交基金會(huì)審批，對(duì)外的所有合同由基金會(huì)簽署；“管賬”則指專項(xiàng)基金不能設(shè)立小金庫(kù)，所有的募款收入和救助款支出都由基金會(huì)財(cái)務(wù)部門(mén)統(tǒng)一管理。

    根據(jù)相關(guān)制度，兒慈會(huì)專項(xiàng)基金的期限的要求，一般為三年。在兒慈會(huì)成立的三年中，共簽署了23個(gè)建專項(xiàng)基金的意向協(xié)議，有些意向協(xié)議，在審查和前期調(diào)研階段就終止了，有的在籌備階段發(fā)現(xiàn)欠成熟或申請(qǐng)方有了其他意向而終止，也有的存在過(guò)一定時(shí)期因過(guò)期而停止。兒慈會(huì)每年都會(huì)對(duì)專項(xiàng)基金的工作做出評(píng)估，有工作匯報(bào)和檢查，并采取各種措施，包括取消資格，保證專項(xiàng)基金合規(guī)合法地運(yùn)行。

    自2004年6月1日起施行的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》中，并沒(méi)有關(guān)于基金會(huì)專項(xiàng)基金的詳盡管理辦法，各個(gè)基金會(huì)依據(jù)自身情況設(shè)立了各自的“家規(guī)”，在專項(xiàng)基金的管理規(guī)定和辦法上不盡相同。

    案例一

    2012中國(guó)紅十字基金會(huì)專項(xiàng)基金籌款占總額90%以上

    中國(guó)紅十字基金會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“紅基會(huì)”）是中國(guó)公募基金會(huì)中設(shè)立和運(yùn)作專項(xiàng)基金較早的一家基金會(huì)。2005年5月設(shè)立了第一個(gè)專項(xiàng)基金是“天獅愛(ài)心基金”，這一基金的設(shè)立正是為了配合當(dāng)年5月啟動(dòng)的“博愛(ài)助學(xué)計(jì)劃”的實(shí)施。目前該基金使用完畢，已經(jīng)撤銷。

    而紅基會(huì)第一個(gè)具有全國(guó)性影響的專項(xiàng)基金是2005年6月設(shè)立的救助白血病兒童的“小天使基金”，截止到2012年底，該基金已累計(jì)救助白血病兒童7466名。

    紅基會(huì)的相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，他們的專項(xiàng)基金主要是圍繞兩大主體公益項(xiàng)目而展開(kāi)的，即助醫(yī)領(lǐng)域的“紅十字天使計(jì)劃”和助學(xué)領(lǐng)域的“博愛(ài)助學(xué)計(jì)劃”。目前紅基會(huì)存續(xù)的專項(xiàng)基金還有56個(gè)（以財(cái)務(wù)的記賬科目統(tǒng)計(jì)為依據(jù)）。

    專項(xiàng)基金管理部與制度設(shè)置

    專項(xiàng)基金多，溝通與管理就顯得尤為重要。為加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)基金的聯(lián)絡(luò)和規(guī)范化管理，2009年紅基會(huì)專門(mén)設(shè)立了專項(xiàng)基金管理部，由專項(xiàng)基金管理部負(fù)責(zé)主要專項(xiàng)基金的聯(lián)絡(luò)和管理，一部分自主發(fā)起的專項(xiàng)基金由項(xiàng)目部和籌資部進(jìn)行管理，與媒體合作設(shè)立的專項(xiàng)基金大多由宣傳部負(fù)責(zé)管理。分管部門(mén)中由專人與專項(xiàng)基金人員進(jìn)行聯(lián)絡(luò)對(duì)接，協(xié)調(diào)溝通與處理日常工作。

    紅基會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人員會(huì)經(jīng)常與專項(xiàng)基金工作人員就專項(xiàng)基金具體工作進(jìn)行面談溝通，組織召開(kāi)專項(xiàng)基金管委會(huì)會(huì)議和專項(xiàng)基金工作會(huì)或座談會(huì)，總結(jié)近期工作，交流工作經(jīng)驗(yàn)。組織召開(kāi)專項(xiàng)基金工作研究會(huì)，深入研究專項(xiàng)基金發(fā)展戰(zhàn)略和問(wèn)題，計(jì)劃今后的工作。同時(shí)，還會(huì)通過(guò)定期教育培訓(xùn)等方式，提高各專項(xiàng)基金工作人員的素質(zhì)。

    成立專項(xiàng)基金管理部之外，紅基會(huì)還制定了專項(xiàng)基金管理相關(guān)的規(guī)章制度——《中國(guó)紅十字基金會(huì)專項(xiàng)基金管理辦法》和《<中國(guó)紅十字基金會(huì)專項(xiàng)基金管理辦法>實(shí)施細(xì)則（試行）》。紅基會(huì)依照這兩項(xiàng)規(guī)章制度對(duì)專項(xiàng)基金開(kāi)展活動(dòng)的情況進(jìn)行日常監(jiān)督管理。

    其中，《管理辦法》對(duì)基金設(shè)立、基金資助、管理機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目管理成本等做了規(guī)定，《實(shí)施細(xì)則》更加具體地規(guī)范了基金設(shè)立、管理、監(jiān)督、活動(dòng)監(jiān)管、終止、撤銷等方面的內(nèi)容。另外，紅基會(huì)還按照規(guī)章制度對(duì)專項(xiàng)基金工作流程進(jìn)行監(jiān)管，包括專項(xiàng)基金設(shè)立、協(xié)議審批、籌資活動(dòng)、大型活動(dòng)申報(bào)、資助審批操作等。

    累計(jì)撤銷或轉(zhuǎn)移的專項(xiàng)基金13個(gè)

    談到監(jiān)管，紅基會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，紅基會(huì)在專項(xiàng)基金管理工作上特別重視對(duì)專項(xiàng)基金人、財(cái)、物方面的監(jiān)管。首先就是不斷改進(jìn)完善專項(xiàng)基金管委會(huì)規(guī)則和議事制度，通過(guò)管委會(huì)會(huì)議來(lái)確定專項(xiàng)基金年度工作和重要事項(xiàng)。另外，加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)基金人員的管理，規(guī)范專項(xiàng)基金人員的任用，紅基會(huì)設(shè)立了審核、培訓(xùn)、錄用、試用等標(biāo)準(zhǔn)化流程，實(shí)行了專項(xiàng)基金工作人員和志愿者登記制度，同時(shí)，專項(xiàng)基金工作人員和志愿者的簡(jiǎn)歷、身份證明等資料必須在紅基會(huì)備案存檔。

    在規(guī)范專項(xiàng)基金的財(cái)務(wù)管理、財(cái)務(wù)制度方面，紅基會(huì)要求：專項(xiàng)基金的資金管理堅(jiān)持?？顚Ｓ谩?shí)行預(yù)算管理的原則。專項(xiàng)基金所獲捐贈(zèng)資金須最大限度直接用于受助群體，在開(kāi)展項(xiàng)目和資助等活動(dòng)之前必須向紅基會(huì)提交經(jīng)費(fèi)預(yù)算。實(shí)施專項(xiàng)基金資金項(xiàng)目責(zé)任追究制度，按照事前審核、事中檢查、事后評(píng)價(jià)的要求對(duì)專項(xiàng)基金資金進(jìn)行監(jiān)督。紅基會(huì)會(huì)嚴(yán)格審計(jì)賬目，執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度，依法對(duì)專項(xiàng)基金財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，同時(shí)定期邀請(qǐng)審計(jì)部門(mén)進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，并主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。

    同時(shí)，紅基會(huì)加強(qiáng)專項(xiàng)基金物資物品管理。專項(xiàng)基金接受或采購(gòu)的資產(chǎn)達(dá)到固定資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的，納入紅基會(huì)固定資產(chǎn)管理，嚴(yán)格審核各專項(xiàng)基金的對(duì)外宣傳品、出版物、紀(jì)念品等物品的設(shè)計(jì)、制作、發(fā)放。專項(xiàng)基金如需制作含紅基會(huì)內(nèi)容的對(duì)外物品，應(yīng)預(yù)先上報(bào)方案，經(jīng)紅基會(huì)批準(zhǔn)確認(rèn)后，方可制作。

    而紅基會(huì)對(duì)運(yùn)作不規(guī)范、達(dá)不到設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)的專項(xiàng)基金會(huì)進(jìn)行整頓、撤銷，幾年來(lái)累計(jì)撤銷或轉(zhuǎn)移的專項(xiàng)基金有13個(gè)。

    當(dāng)然，專項(xiàng)基金與基金會(huì)的關(guān)系不僅僅是被監(jiān)管與監(jiān)管。紅基會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《公益時(shí)報(bào)》記者：2012年，中國(guó)紅基會(huì)專項(xiàng)基金共籌款1.19億元，支出1.07億元，而專項(xiàng)基金籌款占基金會(huì)籌款總額的90%以上。

    據(jù)了解，從2006年至今（除2008年），中國(guó)紅基會(huì)接受的捐贈(zèng)中有指向的、有特定資助領(lǐng)域和資助方向的專項(xiàng)基金的捐贈(zèng)占比逐年增長(zhǎng)，2005年至2007年在50%左右，2009年至2010年占比75%以上，近兩年占比在90%左右。

    案例二

    環(huán)?；饡?huì)：專項(xiàng)基金無(wú)獨(dú)立性

    2012年末，中華環(huán)境保護(hù)基金會(huì)（以下簡(jiǎn)稱環(huán)基會(huì)）“和諧中國(guó)專項(xiàng)基金”在北京成立，基金由北京某科技公司捐贈(zèng)，主要用于支持“和諧中國(guó)年度峰會(huì)”及相關(guān)公益活動(dòng)。

    成立于1993年的環(huán)基會(huì)是環(huán)境保護(hù)部主管、民政部登記注冊(cè)的我國(guó)第一家專門(mén)從事環(huán)境保護(hù)事業(yè)的全國(guó)性公募基金會(huì)?！昂椭C中國(guó)專項(xiàng)基金”是環(huán)基會(huì)下設(shè)的第六個(gè)專項(xiàng)基金。

    而事實(shí)上，早在2006年，環(huán)基會(huì)曾同時(shí)最多下設(shè)三十六個(gè)專項(xiàng)基金?！耙恍ｍ?xiàng)基金整年都沒(méi)什么項(xiàng)目，也不支出，還有一些成立的時(shí)候原始資金就幾萬(wàn)或者幾十萬(wàn)，根本沒(méi)什么錢(qián)。并且數(shù)量太多，基金會(huì)在管理上也出現(xiàn)很多問(wèn)題。”環(huán)基會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)李偉告訴《公益時(shí)報(bào)》記者，正因如此，2006年，環(huán)基會(huì)開(kāi)始了針對(duì)專項(xiàng)基金的整頓工作。

    “整頓大約持續(xù)了兩年，雖然問(wèn)題很多，但也不能一刀切，有項(xiàng)目的就邊執(zhí)行邊整頓，協(xié)議到期的就不再續(xù)約?！崩顐ジ嬖V記者，截至目前，環(huán)基會(huì)共有專項(xiàng)基金七個(gè)。

    雖然在《中華環(huán)境保護(hù)基金會(huì)專項(xiàng)基金管理辦法》上可以看到設(shè)立專項(xiàng)基金包括兩種形式：“我會(huì)根據(jù)開(kāi)展專項(xiàng)環(huán)保公益事業(yè)需要設(shè)立的專項(xiàng)基金，由我會(huì)負(fù)責(zé)籌資和向社會(huì)募集資金，完成該專項(xiàng)基金確定的工作任務(wù)；由企事業(yè)單位、團(tuán)體、組織和個(gè)人，支持中華環(huán)境保護(hù)基金會(huì)的環(huán)保公益活動(dòng)，自愿出資在我會(huì)設(shè)立的專項(xiàng)基金，開(kāi)展項(xiàng)目和活動(dòng)所需資金由自愿出資的企事業(yè)單位、團(tuán)體、組織和個(gè)人出資，完成該專項(xiàng)基金確定的工作任務(wù)”，但實(shí)際上，李偉表示，目前環(huán)基會(huì)的專項(xiàng)基金大都由企業(yè)出資成立。

    為了保證專項(xiàng)基金的持續(xù)性和正常運(yùn)轉(zhuǎn)以及便于基金會(huì)管理，李偉要求所有在環(huán)基會(huì)設(shè)立專項(xiàng)基金的企業(yè)每年捐贈(zèng)200萬(wàn)元，并承諾持續(xù)捐贈(zèng)5年。“這就是我們和其他基金會(huì)的不同之處，本質(zhì)上各公募基金會(huì)設(shè)立專項(xiàng)基金都是出于募款的考慮，靠專項(xiàng)基金來(lái)募款，但我們堅(jiān)決不允許專項(xiàng)基金在社會(huì)上募集資金?！崩顐フJ(rèn)為，由于人力和監(jiān)管能力的制約，放開(kāi)專項(xiàng)基金的公募權(quán)，會(huì)給基金會(huì)帶來(lái)不可控的風(fēng)險(xiǎn)?！斑@幾年公募基金會(huì)的問(wèn)題，都是出在專項(xiàng)基金上?！?/p>

    因此在環(huán)基會(huì)，除募款方式不同外，專項(xiàng)基金的運(yùn)作與普通項(xiàng)目類似?！蔼?dú)立性都很弱，沒(méi)有像嫣然天使那樣的專項(xiàng)基金，有獨(dú)立的團(tuán)隊(duì)運(yùn)作。我們的還基本掌握在基金會(huì)手里?！崩顐?qiáng)調(diào)。

    也正因如此，環(huán)基會(huì)的七個(gè)專項(xiàng)基金僅有一個(gè)在民政部備案——雖然《基金會(huì)管理?xiàng)l例》規(guī)定：基金會(huì)擬設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)的，應(yīng)當(dāng)向原登記管理機(jī)關(guān)提出登記申請(qǐng)，并提交擬設(shè)機(jī)構(gòu)的名稱、住所和負(fù)責(zé)人等情況的文件?；饡?huì)分支機(jī)構(gòu)、基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)設(shè)立登記的事項(xiàng)包括：名稱、住所、公益活動(dòng)的業(yè)務(wù)范圍和負(fù)責(zé)人。

    案例三

    中國(guó)兒童少年基金會(huì)：品牌項(xiàng)目下設(shè)專項(xiàng)基金

    中國(guó)兒基會(huì)是1981年7月成立的中國(guó)第一家基金會(huì)。作為一個(gè)老牌基金會(huì)，兒基會(huì)形成了幾個(gè)公眾熟知的項(xiàng)目品牌，以貧困女童教育為資助對(duì)象的“春蕾計(jì)劃”，以兒童安全健康為資助重點(diǎn)的“安康計(jì)劃”和以改善貧困地區(qū)兒童營(yíng)養(yǎng)健康狀況的“消除嬰幼兒貧血行動(dòng)”三大兒童公益品牌。兒基會(huì)宣傳部主任梁文美告訴記者，這三個(gè)品牌下各設(shè)有若干公益項(xiàng)目和專項(xiàng)基金。從其官網(wǎng)可以看到，單春蕾項(xiàng)目就有13個(gè)公益項(xiàng)目和專項(xiàng)基金。

    各專項(xiàng)基金根據(jù)捐贈(zèng)者意向和實(shí)施周期進(jìn)行款項(xiàng)撥付。

    如2012年，春蕾計(jì)劃下的玫琳凱愛(ài)心基金會(huì)收入400萬(wàn)元，支出230余萬(wàn)元用于資助湖南、云南、新疆等10個(gè)省份的春蕾生和捐建春蕾學(xué)校；騰訊網(wǎng)友愛(ài)心基金收入394余萬(wàn)元，支出323余萬(wàn)元用于救助先心病兒童和捐建夢(mèng)想書(shū)屋等；安康計(jì)劃下的兒童弱視專項(xiàng)基金收入311余萬(wàn)元，支出217余萬(wàn)元，用于在河南、安徽、江西等5個(gè)省救治弱視兒童和在新疆捐建弱視兒童醫(yī)療培訓(xùn)中心、治療中心；中國(guó)兒童保險(xiǎn)專項(xiàng)基金收入1147余萬(wàn)元，支出1074余萬(wàn)元，用于為四川、寧夏、西藏等13個(gè)省區(qū)的孤兒贈(zèng)送重大疾病公益保險(xiǎn)。

    兒基會(huì)針對(duì)三大品牌項(xiàng)目“春蕾計(jì)劃”、“安康計(jì)劃”、“消除嬰幼兒貧血行動(dòng)”以及下設(shè)項(xiàng)目和專項(xiàng)基金制定了公益項(xiàng)目管理辦法或基金管理章程。管理費(fèi)用的提取嚴(yán)格遵守《基金會(huì)管理?xiàng)l例》有關(guān)規(guī)定，簽署捐贈(zèng)協(xié)議，按照約定提取管理費(fèi)用，也有的項(xiàng)目例如春蕾生結(jié)對(duì)就是零管理成本。

    梁文美介紹，基金會(huì)和捐贈(zèng)單位共同成立管理委員會(huì)，設(shè)有主任、副主任、委員等。管委會(huì)負(fù)責(zé)審批基金的管理辦法、項(xiàng)目建議計(jì)劃、專項(xiàng)基金發(fā)展規(guī)劃，聽(tīng)取項(xiàng)目實(shí)施、計(jì)劃、評(píng)估、考察等情況匯報(bào)，并提出指導(dǎo)性意見(jiàn)?；鸸芪瘯?huì)下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)執(zhí)行管委會(huì)決議，提交專項(xiàng)基金的項(xiàng)目建議計(jì)劃，負(fù)責(zé)項(xiàng)目規(guī)范執(zhí)行和管理，建立項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)和檔案。

    專項(xiàng)基金根據(jù)基金會(huì)與捐贈(zèng)單位簽署協(xié)議的合作周期來(lái)執(zhí)行。其可持續(xù)發(fā)展根據(jù)捐贈(zèng)者意愿、社會(huì)需求以及后續(xù)捐贈(zèng)跟進(jìn)等情況來(lái)確定。