■ 本報(bào)記者 王勇

    在  《慈善法》頒布、實(shí)施四周年之際，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)開展《慈善法》執(zhí)法檢查，表明了國(guó)家立法機(jī)關(guān)對(duì)這部法律的實(shí)施高度重視。中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)受全國(guó)人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)委托，完成了包括1個(gè)總報(bào)告和13個(gè)專題報(bào)告在內(nèi)的系列評(píng)估報(bào)告。

    10月16日，中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)以“慈善法實(shí)施效果評(píng)估報(bào)告”為題，發(fā)布了總報(bào)告的摘要版，其基于對(duì)《慈善法》實(shí)施以來的跟蹤調(diào)查，全面回顧總結(jié)我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展中的成效與不足，并提出進(jìn)一步完善相關(guān)法制的建議。

    報(bào)告指出，《慈善法》實(shí)施四年來，我國(guó)的慈善事業(yè)獲得了較大發(fā)展，正在從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代、從人治走向法治、從少數(shù)人參與走向大眾化。但總體而言，的局面并未從根本上改變。

    慈善事業(yè)發(fā)展滯后的主要表現(xiàn)

    報(bào)告顯示，我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展滯后主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

    1.依法認(rèn)定和新增的慈善組織發(fā)展緩慢。

    截至2019年底，全國(guó)共有社會(huì)組織86.6萬個(gè)（其中基金會(huì)7585個(gè)），而截至2020年8月21日，全國(guó)民政部門登記認(rèn)定為慈善組織的只有7596個(gè)（其中基金會(huì)5060個(gè)），不到全國(guó)社會(huì)團(tuán)體的1%；即使是應(yīng)當(dāng)全部認(rèn)定為慈善組織的基金會(huì)，也還有三分之一沒有認(rèn)定為慈善組織；這表明社會(huì)組織登記為慈善組織的比例極低。在新增慈善組織方面，2017年全國(guó)新增1025個(gè)，2018年下降到913個(gè)，2019年進(jìn)一步下降到758個(gè)，2020年1月1日至8月21日只有308個(gè)。

    上述數(shù)據(jù)揭示了社會(huì)組織轉(zhuǎn)換成慈善組織的積極性不高，新增慈善組織更呈逐年遞減態(tài)勢(shì)，如果這種局面持續(xù)下去，我國(guó)慈善事業(yè)將因缺乏足夠的載體而陷入發(fā)展停滯階段。

    2.慈善資源動(dòng)員能力依非常有限。

    2019年全國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）超過1萬美元，居民的恩格爾系數(shù)已降至28.2%；居民儲(chǔ)蓄存款超過80萬億元，居民家庭投資理財(cái)產(chǎn)品達(dá)20萬億元；私人轎車保有量為13701萬輛，移動(dòng)電話普及率上升至114.4部/百人；全年國(guó)內(nèi)游客達(dá)60.1億人次，國(guó)內(nèi)居民因私出境16211萬人次，赴港澳臺(tái)出境10237萬人次。

    這組數(shù)據(jù)表明，我國(guó)民生水平產(chǎn)生了質(zhì)的飛躍，民間財(cái)富日益豐厚。然而，全國(guó)每年接收的捐贈(zèng)款物額在《慈善法》實(shí)施后雖有所增長(zhǎng)，但增幅并不大，基本停留在1000億-1500億元的規(guī)模上，占GDP之比約為0.15%左右，其中個(gè)人捐贈(zèng)款物占GDP之比約為0.03%左右（美國(guó)為2%-3%）。可見，以慈善事業(yè)為主要表現(xiàn)形態(tài)的第三次分配在我國(guó)國(guó)民收入分配體系和個(gè)人財(cái)富共享方面幾乎可以忽略不計(jì)。

    3.應(yīng)急協(xié)調(diào)能力有限，表明慈善事業(yè)的運(yùn)行機(jī)制并未真正成熟。

    今年暴發(fā)的新冠肺炎疫情一度激發(fā)了社會(huì)各界的捐獻(xiàn)激情，短期內(nèi)籌集到的善款善物即達(dá)到了500多億元，志愿抗疫者成千上萬，充分顯示了慈善事業(yè)是一支不可替代的社會(huì)力量，但疫情防控期間慈善領(lǐng)域暴露出來的信息披露不足、款物處置遲緩、協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏、政府管制失當(dāng)?shù)葐栴}，引發(fā)了公眾廣泛質(zhì)疑，也影響了慈善事業(yè)正常功能的充分發(fā)揮，并打擊了社會(huì)各界人士進(jìn)一步參與抗疫慈善的積極性。

    這種現(xiàn)象表明我國(guó)慈善領(lǐng)域還缺乏應(yīng)急機(jī)制和協(xié)調(diào)能力，在遇到重大突發(fā)事件時(shí)很難及時(shí)、高效地使用慈善資源，這是慈善事業(yè)發(fā)展欠成熟的表現(xiàn)。

    4.慈善領(lǐng)域的失范現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，表明離真正意義上的慈善法治化還有相當(dāng)距離。

    有的慈善組織的信息公開不足，透明度不高；多頭募捐、欺詐募捐及募捐財(cái)物“跑、冒、滴、漏”等現(xiàn)象并不乏見，強(qiáng)行攤派募捐現(xiàn)象仍有發(fā)生。違法違規(guī)現(xiàn)象并不罕見。

    如2017年4月，廣東省公安廳發(fā)布在3月專項(xiàng)行動(dòng)中偵破的100多起傳銷和非法集資案件中有多起打著愛心公益、慈善互助的幌子，包括人人優(yōu)益網(wǎng)絡(luò)科技有限公司設(shè)立的“人人公益”網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上線一個(gè)月即非法吸收資金超10億元；同年公安部打掉的“慈善富民總部”涉案金額達(dá)9.5億多元，查處的深圳市善心匯文化傳播有限公司法定代表人張?zhí)烀鞯热艘跃珳?zhǔn)扶貧為名組織的傳銷活動(dòng)等涉案金額高達(dá)數(shù)百億元。

    2018年3月，北京市民政局對(duì)北京中旭公益基金會(huì)做出撤銷登記決定，原因是該基金會(huì)開展的“安居扶助計(jì)劃”屬于“將捐贈(zèng)人及其關(guān)聯(lián)方開發(fā)銷售房產(chǎn)的購(gòu)房者作為補(bǔ)貼對(duì)象”情形，嚴(yán)重違反了《慈善法》禁止關(guān)聯(lián)交易的相關(guān)規(guī)定。

    在今年抗擊新冠肺炎疫情中，武漢市紅十字會(huì)出現(xiàn)抗疫物資積壓現(xiàn)象導(dǎo)致慈善款物不能得到及時(shí)利用，武漢市慈善總會(huì)接收社會(huì)捐款被劃入財(cái)政專戶，均引發(fā)公眾強(qiáng)烈質(zhì)疑。這些表明慈善領(lǐng)域離真正法治化還有相當(dāng)距離。

    導(dǎo)致發(fā)展滯后的問題癥結(jié)

    報(bào)告對(duì)導(dǎo)致慈善事業(yè)發(fā)展滯后的問題癥結(jié)進(jìn)行了分析，主要原因包括：

    1.《慈善法》落實(shí)不到位。

    一是《慈善法》中的有關(guān)原則規(guī)制缺乏有效的政策配套。如《慈善法》第一條即明確要保護(hù)慈善組織等慈善活動(dòng)參與者的合法權(quán)益，但缺乏具體政策規(guī)范，當(dāng)慈善組織的權(quán)益受到監(jiān)管機(jī)構(gòu)或其他組織或網(wǎng)絡(luò)等媒體損害時(shí)，缺乏維護(hù)自身權(quán)益的具體依據(jù)；《慈善法》規(guī)定了慈善稅收優(yōu)惠，但個(gè)人捐贈(zèng)的稅收減免、受益人接受慈善捐贈(zèng)享受稅收優(yōu)惠、對(duì)開展扶貧濟(jì)困的慈善活動(dòng)實(shí)行特殊優(yōu)惠等還需要更加具體的政策及操作指引，慈善組織對(duì)小額捐贈(zèng)與網(wǎng)絡(luò)捐贈(zèng)的發(fā)票開具亦存在著障礙；《慈善法》規(guī)定的金融、土地、慈善信托等方面的優(yōu)惠政策迄今尚未明確；將慈善文化納入學(xué)校教育等規(guī)制亦未見相關(guān)部門采取具體行動(dòng)等。

    二是慈善促進(jìn)政策力度還不夠大。如個(gè)人捐贈(zèng)的減免稅額度限定在應(yīng)納稅所得額的30%，事實(shí)上個(gè)人所得均是稅后所得，捐贈(zèng)慈善事業(yè)應(yīng)全額免稅；慈善組織接收房屋捐贈(zèng)還要捐贈(zèng)或受贈(zèng)方繳納契稅等，這實(shí)質(zhì)上減損了《慈善法》中鼓勵(lì)不動(dòng)產(chǎn)捐贈(zèng)的立法功效；國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)單位和其他組織為開展慈善活動(dòng)提供場(chǎng)所和其他便利條件的規(guī)制，迄今亦缺乏具體的政策；慈善信托仍未見清晰、明確的稅收優(yōu)惠政策出臺(tái)等。如果上述情況得不到改觀，我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展仍然不可能走出滯后的局面。

    2.行政部門缺乏有效協(xié)調(diào)，監(jiān)管不足與監(jiān)管過度并存。

    一方面，民政部門是《慈善法》的執(zhí)法主體，但相關(guān)政策支持卻需要財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)、銀保監(jiān)、網(wǎng)信、教育、宣傳等多個(gè)部門同步出臺(tái)具體政策，但目前并未形成有效的合力。慈善事業(yè)發(fā)展滯后的現(xiàn)實(shí)，客觀上是相關(guān)部門不能有效協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)配合的結(jié)果。

    另一方面，監(jiān)管不足與監(jiān)督過度并存。民政部門存在著監(jiān)管能力不足、推動(dòng)促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的政策支持力度不足的情形，其慈善監(jiān)管的編制、人員嚴(yán)重不足，一些地市級(jí)民政部門只有1人負(fù)責(zé)慈善工作，有的市縣民政部門甚至沒有專人負(fù)責(zé)慈善工作；同時(shí)，監(jiān)管部門對(duì)慈善組織的內(nèi)部治理存在干預(yù)過度的現(xiàn)象，如對(duì)慈善組織的章程制定不是側(cè)重于宗旨與使命及法定事項(xiàng)的監(jiān)管，而是要求章程內(nèi)容幾乎一致，甚至規(guī)定慈善組織負(fù)責(zé)人任期不能超過二屆、年齡以70歲為上限，這實(shí)質(zhì)上是將其視為機(jī)關(guān)事業(yè)單位和行政干部來管制，剝奪了慈善組織應(yīng)有的自治權(quán)，也不利于人人行善、終生行善的追求。

    3.相關(guān)制度跟不上慈善事業(yè)發(fā)展實(shí)踐的需要。

    近幾年來，網(wǎng)絡(luò)慈善在快速發(fā)展，社區(qū)慈善在遍地開花，個(gè)人求助已不滿足于傳統(tǒng)的親友或鄰里圈子和交往有限的微信圈，而是借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)走向了并不熟悉的公眾。實(shí)踐表明，網(wǎng)絡(luò)慈善、社區(qū)慈善是我國(guó)目前最具活力、實(shí)踐效果與發(fā)展前景良好的慈善事業(yè)發(fā)展方向，但《慈善法》因當(dāng)時(shí)基于意見分歧較大而采取了回避取向，這些新事物帶來的新挑戰(zhàn)同樣需要法律提供相應(yīng)的規(guī)制；對(duì)個(gè)人求助行為在現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景可以不干預(yù)，但在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的個(gè)人求助卻具有了公開募捐的情景，從而也需要有相應(yīng)的規(guī)制與指引，這種規(guī)制不僅需要明確網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的相應(yīng)責(zé)任，還要明確以個(gè)人求助名義行慈善欺詐之實(shí)的行為的法律責(zé)任，并應(yīng)給線上奉獻(xiàn)愛心的人士以理性指引。

    4.慈善組織發(fā)育成長(zhǎng)緩慢，行業(yè)生態(tài)并未形成。

    總體而言，慈善組織數(shù)量不多，發(fā)育成長(zhǎng)緩慢，不僅缺乏規(guī)范化的內(nèi)部治理機(jī)制，更缺乏專業(yè)人士的培養(yǎng)與參與。即使是人才云集的高校教育基金會(huì)，也普遍附屬于所在高校，其人、財(cái)、物大多并不具有獨(dú)立性；有的慈善組織行政化色彩濃厚，有的慈善組織依附在行政部門，這些均表明慈善組織并未成長(zhǎng)起來。同時(shí)，慈善行業(yè)組織發(fā)展滯后，慈善領(lǐng)域缺乏行業(yè)組織代表整個(gè)慈善行業(yè)發(fā)出聲音并加以自律及維權(quán)。

    修訂慈善法及完善相關(guān)政策

    針對(duì)上述問題，報(bào)告建議修訂慈善法及完善相關(guān)政策。

    一是修訂《慈善法》，促使法律進(jìn)一步完善。包括進(jìn)一步完善慈善監(jiān)管的法律規(guī)制；增加對(duì)網(wǎng)絡(luò)慈善的法律規(guī)制；增加對(duì)社區(qū)慈善的法律規(guī)制；增加對(duì)樞紐型慈善組織發(fā)展和慈善應(yīng)急機(jī)制的法律規(guī)制；將促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的政策支持進(jìn)一步具體化；進(jìn)一步明確對(duì)“慈善信托”的法律規(guī)制；其他需要進(jìn)一步完善的法律問題等。

    二是進(jìn)一步完善相關(guān)法規(guī)政策，包括：制定專門的行政法規(guī)《慈善法實(shí)施細(xì)則》，這是最理想的選擇。；抓緊出臺(tái)相關(guān)政策。如房屋捐贈(zèng)、慈善信托、慈善服務(wù)、稅務(wù)支持、政府購(gòu)買服務(wù)等等，均需要明確的、具體的、便捷的政策規(guī)制才能落地。

    報(bào)告強(qiáng)調(diào)，慈善之所以成為一項(xiàng)偉大的社會(huì)事業(yè)，關(guān)鍵在于它不再是零星的、傳統(tǒng)的愛心善意的釋放，而是基于社會(huì)結(jié)構(gòu)變化與社會(huì)分工發(fā)達(dá)的要求，不斷成就的有規(guī)模的、專業(yè)化的社會(huì)資源配置行為，從而需要有相應(yīng)的制度安排提供有效支撐。包括財(cái)稅制度、收入分配制度、社會(huì)保障制度、社會(huì)治理制度等均會(huì)對(duì)慈善事業(yè)產(chǎn)生直接影響。如果這些制度對(duì)慈善是接納與鼓勵(lì)的，則慈善事業(yè)必定得到大的發(fā)展，反之只能停留在零星的慈善活動(dòng)狀態(tài)。因此，《慈善法》確立的慈善制度不僅需要不斷修訂與完善，而且需要與其他相關(guān)制度建設(shè)保持適應(yīng)性。