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2016-03-17 來源 :公益時報??作者 : 李慶
3月9日下午3時，第十二屆全國人民代表大會第四次會議在人民大會堂舉行第二次全體會議，全國人大常委會副委員長李建國對《中華人民共和國慈善法(草案)》進行了說明。
2004年6月頒布的《基金會管理條例》中規(guī)定：基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當年總支出的10%。這一規(guī)定近年來一直爭議聲不斷，認為其不利于吸引或留住公益行業(yè)的高端人才，從而也限制了公益組織的發(fā)展。
在慈善法草案的兩次審議中未有關(guān)于基金會行政管理費用的條款出現(xiàn)，然而在3月10日上午全國政協(xié)工商聯(lián)界別21組有關(guān)慈善法草案的討論會中，新增的一項規(guī)定讓全場小組成員都炸鍋了，究竟為何呢?
原來，慈善法草案三審中新增了一項規(guī)定，即慈善法草案的第60條規(guī)定：“慈善組織中具有公開募捐資格的基金會開展慈善活動的年度支出，不得低于前3年收入平均數(shù)額的70%，年度管理成本不得超過當年總支出的15%。”
阿拉善SEE合作發(fā)展中心總監(jiān)張媛認為，“由10%調(diào)高到15%”，由“不得低于去年收入的70%”變成“不得低于前三年收入平均數(shù)額的70%”，雖然都呈現(xiàn)略放寬，但是在我看來，其實意義本質(zhì)上不大，仍是不按照各公益組織的實際情況一刀切的“惡法”，將繼續(xù)限制吸引或留住高端人才在公益行業(yè)，從而限制公益組織的發(fā)展。
據(jù)《中國青年報》報道，在慈善法草案討論會的現(xiàn)場爭議聲也是異常高亢，全國政協(xié)委員、研祥集團董事局主席兼總裁陳志列表示：“15%的行政管理費用太高了!”全國政協(xié)委員、新華聯(lián)集團董事局主席傅軍也同樣表示：“15%，我就從沒見過這么高的成本比例。”
3月13日，十二屆全國人大四次會議主席團第二次會議通過了《中華人民共和國慈善法(草案)》的修改稿。草案的上述規(guī)定修改為：慈善組織中具有公開募捐資格的基金會開展慈善活動的年度支出，不得低于上一年總收入的70%或者前三年收入平均數(shù)額的70%;年度管理費用不得超過當年總支出的10%，特殊情況下，年度管理費用難以符合前述規(guī)定的，應(yīng)當報告其登記的民政部門并向社會公開說明情況。
從沒有規(guī)定到15%再到10%，《公益時報》為您呈上專家學者的意見，讓他們告訴你究竟該如何看待慈善法。
南都公益基金會理事長徐永光：15%的行政管理費用一點都不高
根據(jù)我國社會組織財務(wù)制度的基本依據(jù)——《非營利組織的會計制度》，在非營利組織的支出上，有募捐成本、項目成本、行政成本和其他費用四項成本，其中的募捐成本是民間非營利組織為籌集業(yè)務(wù)活動所需要的資金而發(fā)生的各項費用總額，包括利息支出、匯兌損失以及相關(guān)手續(xù)費等。項目成本是民間非營利組織為了實現(xiàn)其業(yè)務(wù)活動目標、開展其項目活動或者提供服務(wù)所發(fā)生的費用。行政成本是指人員的工資、房租水電這類的費用，其他費用是除以上費用項目之外發(fā)生的其他費用總額。會計制度規(guī)定此四項成本是分開計算的。
國際上，一些基金會的這四項成本加起來能達到50%，單就行政成本來說，一般在20%左右。比如：如果按照樂施會的規(guī)則，單募捐成本就可以占收入的16%都是可以的。我國民政部門在審計年檢時，是把四項成本加起來都算作行政成本，因此四項累積不超過15%可能是全世界基金會中效率最高的。
以上說的是基金會，如果是服務(wù)型的慈善機構(gòu)也進入了公募，把它們的行政成本規(guī)定在15%，那它們是沒法存活的。服務(wù)型公益機構(gòu)包括一些運作型基金會的行政成本在50%、80%都很正常。一個社工服務(wù)機構(gòu)，它的人工成本是占主體，它的管理成本可以占到100%，如果對這些服務(wù)型的機構(gòu)也規(guī)定15%的行政管理成本絕大部分的機構(gòu)是沒辦法存活的。
國外法律對此不作太具體的規(guī)定，是相信市場調(diào)節(jié)和公眾選擇的力量。一個慈善組織行政成本高了，公眾可能不給你捐款，管理費用低，公眾信任度就會高。
某公益人士：在慈善法里面做出比例的規(guī)定有一定難度
一位不愿透露姓名的公益人士認為，這個要看對管理費的界定是什么，比如之前一直熱議的10%行政管理成本過低的問題，后來出了一個“關(guān)于規(guī)范基金會行為的若干規(guī)定”，將為開展公益項目發(fā)生的直接運行費用界定為公益支出，里面把行政成本跟項目直接相關(guān)的人員成本都放入項目成本里面去了，從這個角度來看已經(jīng)大大減輕了行政成本的壓力。但是在實際中可能很多人并不了解這一點，還認為這個是原來所理解的行政成本。
所以，人大的慈善法到底怎么界定行政管理費是非常重要的，我看了中青報報道的關(guān)于委員認為15%管理費太高的說法，我原來在調(diào)研公益信托的過程中有了解，有的信托公司對基金會10%的行政成本都覺得高。因為對于金融機構(gòu)來說，一般資產(chǎn)管理的基數(shù)比較大，比如一筆資產(chǎn)管理的業(yè)務(wù)是上億的話，它的管理費一般是1%或2%，很少高達10%，而且計算的標準可能也不一樣，所以對于商業(yè)機構(gòu)的人來說可能難以理解。
但是慈善法是考慮到整個慈善組織整體的狀況的，而對于一些資產(chǎn)規(guī)模很大的組織來說，15%的行政管理費用可能就過高了。
所以說本身在慈善法里面做出這樣比例的規(guī)定就是有一定的難度的，這個是毫無疑問的，更何況基金會規(guī)模大小各異，運營模式各異，在一部法里面做一個這樣的一刀切的規(guī)定確實是不大容易的。他表示，慈善法如果通過的話，關(guān)于15%的行政管理費的規(guī)定，年度管理成本的具體界定是什么，還有待立法的解釋。
中國慈善聯(lián)合會副秘書長劉佑平：15%的行政管理費用已經(jīng)算高了
對不同的組織，15%的管理費，有人說高有人說低。從捐贈人來說，當然希望成本降到最低，比如曹德旺給扶貧基金會的捐贈，要求成本不超過3%。所有的捐贈人都是這樣的。我們應(yīng)該聽取多方的聲音。
慈善組織也分很多種，基金會是一類，還有很多社會服務(wù)組織(民非)，這些組織運行成本高達70%都有可能。它就是做公益服務(wù)的，以人力支出為主。所以不同的組織不一樣。
基金會的話，我們國家基金會的情況也不太一樣，國外的基金會主要工作就是籌資，去資助項目。對于一些大型公募基金會，15%的成本已經(jīng)算高了。
另外，劉佑平指出，這也涉及慈善生態(tài)的問題：老百姓對慈善行業(yè)還不太了解，覺得你的運營成本高就不捐給你。包括捐贈人、發(fā)言的幾位代表，對慈善行業(yè)實際上也不是特別了解，把一個行業(yè)簡單化了。
這些聲音來自不同方面：慈善組織、受益人、捐贈人、政府、專家。
劉佑平建議，關(guān)于慈善運營成本，很多國家在法律上沒有特別明文規(guī)定，但在行業(yè)中會慢慢形成統(tǒng)一的認識。這次草案里運行成本的定義，第一是公募基金會15%，我認為，資助型基金會15%是高了。非公募基金會、其他公益組織運行成本由其他部門另行規(guī)定，是留了一個口的。還有一個，有捐贈協(xié)議的，看捐贈協(xié)議。
對于這次草案，有人批評得很厲害，甚至說是惡法，但我認為已經(jīng)是很大的進步了，參照捐贈協(xié)議、約定，是一個很大的空間。
執(zhí)行方面，也能夠執(zhí)行下去，以后修訂也可以。但如果不定一個標準，讓行業(yè)自己去生成標準，應(yīng)該是最好。
“當基金會做回基金會的時候，15%已經(jīng)算高了;當基金會不做基金會，自己做項目，這個標準就低了。”劉佑平說。
社會科學院社會政策研究中心副主任楊團：不能用統(tǒng)一的比例管理不同規(guī)模的基金會
楊團認為，慈善法里加上慈善組織成本不得超15%是很不合理的。20年前在去美國稅務(wù)局訪問時就曾問過行政管理成本定比例的問題，接待官員回答的是“不能定比例!美國聯(lián)合之路，年籌款幾十億，百分之一就是個大數(shù)目。但還有很多小基金會，比如家族基金會，說成本60%，還說對于支出不對的，我們用別的辦法管。但不能用一個統(tǒng)一比例管不同規(guī)模的非營利組織的成本。”
楊團表示，這次起草，她曾和多個人大官員講過美國訪問的這個案例，以及違法成本太低的問題，中國靈促會早就在2月初二審稿時就提過具體的分類分檔修改的意見，為何合理的意見不采納，讓人大會場吵這種小兒科的錯誤?
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